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欧盟“公共采购指令”体系修订给予的“制度灵感”

2019-02-22 08:41 来源:中国政府采购报打印

■ 姜爱华

欧盟“公共采购指令”体系历经了多次修改,沿着蜿蜒的改革路线,最终在2014年敲定了最新版本。其对“一般规则”“采购程序”“电子采购”“集中采购的技术和工具”“公开和透明度”“参与人的选择及合同授予”等十个方面进行了修订,笔者在梳理过程中发现,这些修订内容对我国的政府采购同样也提供了有价值的制度参考,如,将采购规则向前延伸到采购准备阶段、增加采购人的裁量权、对特许经营进行单独规制等等。

一、欧盟“公共采购指令”体系发展概述

2004年颁布的指令2004/18/EC(以下统称《2004公共部门采购指令》)和2004/17/EC(以下统称《2004公用事业采购指令》) 分别对公共部门采购活动和公用事业采购活动进行了统一规制。但是《2004公共部门采购指令》仍旧只对工程特许经营进行了规制,而将服务特许经营排除在外,《2004公用事业采购指令》则将工程特许经营和服务特许经营都排除在外。

2007年12月,为了提高与公共合同授予有关救济程序的有效性,欧盟对之前颁布的救济程序指令89/665/EEC和92/13/EEC进行了修订,颁布了新的救济程序指令2007/66/EC(《2007公共采购救济指令》)。2009年7月颁布了国防和安全领域的采购指令2009/81/EC(以下统称《2009国防采购指令》)。

2011年12月,欧盟委员会提出了对欧盟公共采购指令进行修订的议案。2019-02-22和2019-02-22,欧盟议会和欧盟理事会分别批准了这些促进欧盟公共采购规则现代化的指令。2019-02-22,《欧盟官方公报》(Official Journal of the European Union)正式公布了这些新公共采购指令体系:指令2014/23/EC(以下统称《2014特许经营指令》),指令2014/24/EC(以下统称《2014公共部门采购指令》),指令2014/25/EC(以下统称《2014公用事业采购指令》)。新制定的《2014特许经营指令》已经将公共部门和公用事业部门实施的工程特许经营和服务特许经营都纳入了规制范围。

二、2014年欧盟“公共采购指令”体系的修订内容

(一)关于“一般规则”方面的修订

将遵守环境、社会和劳动法律方面的义务作为采购活动的基本原则之一;赋予了采购当局可以向经济运营者施加保密性要求的裁量权;在规定了电子通讯的基础上,《2014公共部门采购指令》也允许使用口头通讯(首先,其允许运用口通讯;其次,其规定了运用口头通讯的条件,即需要口头通讯的内容被充分地归档;再次,其规定了适用于口头通讯的文件及非重要因素,并且明确了不可以适用口头通讯的对象。最后,强调了需要特别注意对口头通讯内容进行归档的情形);在通讯过程中允许适用特殊的工具或设备,但是应当注意工具和设备的可获得性;新增了关于“利益冲突”的规定,该规定向成员国施加了应当确保采购当局采取适当措施来阻止利益冲突的义务。

(二)关于“采购程序”方面的修订

允许次中央采购实体在特定采购程序中运用“事先信息公告”的方式来邀请竞争;在公开性程序中可以因紧急情况而缩短接收投标书的最短期限;在公开性程序中可以因运用电子方式递交投标书而缩减接收投标书的最短期限;在限制性程序中采购当局和被选择的候选人之间可以共同确定具体的接收投标书的期限;在限制性程序中可以因运用电子方式递交投标书而缩减接收投标书的最短期限;在“带谈判的竞争性程序”中新增了关于确定采购标的物与合同授予标准的要求;在“带谈判的竞争性程序”中允许采购当局在特定条件下不进行谈判而授予合同;将“创新性伙伴关系”设置为采购程序之一。

(三)关于“电子采购、集中采购的技术和工具”方面的修订

关于“动态采购系统”的修订;新增关于“电子目录”的规定;要求所有集中采购机构所实施的所有采购程序都要运用电子方式进行通讯;新增关于“偶然性联合采购(Occasional Joint Procurement)”和“涉及来自不同成员国采购当局的采购”的规定。

(四)关于“采购程序的实施”方面的修订

新增关于“事先的市场咨询”“候选人或投标人的事先参与”“划分标段”方面的规定。

(五)关于“公开和透明度”方面的修订

新增关于“事先的信息公告”以及“公告发布的形式和方式”方面的规定。

(六)关于“参与人的选择及合同授予”规则方面的修订

增加了关于“一般性原则”“排除理由”“欧洲统一采购文件(European Single Procurement Document)”“证明方式”“在线证书库 (e-Certis) ”“质量保证标准和环境管理标准”“依赖于其他实体能力” 方面的规定。

(七)关于“合同授予”规则的修订

明确要求合同的授予规则应当与合同标的物相关;新增了关于“生命周期成本”和“异常低价投标书”方面的规定。

(八)关于“合同履行”方面的新增规定

新增了关于“分包”“合同履行期间合同的修订”“合同终止”方面的规定。

(九)新增“社会和其他特殊服务” 一章

《2014公共部门采购指令》和《2014公用事业采购指令》用专编针对以下两类特殊的采购制度进行了规制:社会服务和其他特殊服务的采购制度,以及规制设计竞赛的规则。其中关于设计竞赛的规则与2004公共采购指令体系的规制相比并无新增内容,但是针对“社会服务和其他特殊服务”则制定了更为明确的和详细的规制规则。

(十)对特许经营进行专门规制

设定了针对“特许经营定义和核心特征”“特许经营期限”“程序性保障要求”“信息不对称问题”“特许经营合同履行”“特许经营合同救济”的规制,并明确了针对“经济运营者集团法律形式和资格条件”“技术性和功能性需求”“授予标准”的规则。

三、欧盟“公共采购指令”体系修订对我国的启示

(一)政府采购制度设计要注重政策功能的实现

政府采购制度建设要重视社会责任的履行,包括遵守相关环境、社会或者劳动法律以及集体劳动合同所提及的义务以及反对贪污腐败的原则,还应注意,要通过与企业建立创新伙伴关系来促进自主创新,要利用公共采购制度中标段的拆分、合同分包等来促进中小企业的发展。这些都是政府采购制度设计时必须考虑的问题。

(二)将采购规则向前延伸到采购准备阶段

通过建立采购前的市场咨询制度以及允许潜在投标人在采购准备阶段向采购人提供建议等机制,增加采购文件编制的科学性、提高采购的成功率和采购结果的适用性。

(三)提高政府采购的透明度

公开透明是政府采购的生命线,是政府采购制度建设的重中之重,通过设立动态“实现信息公告”“增加分包信息公开”等方式推动政府采购制度的透明化。

(四)兼顾政府采购规则的刚性和灵活性

政府采购规则的刚性表现在其设定上要规范,要能够最大化促进公平竞争,但在面对多样的采购情形下,过于刚性的采购规则会偏离采购设定的目标,因此要赋予一定的采购灵活性,如,适当增加采购人的权利。

(五)增加采购人的裁量权

政府采购的目的是满足招标人的需要,因此,在公开透明的背景下,适当增加采购人的裁量权,确保采购结果及时、真实满足招标人的需要是十分必要的。在欧盟“公共采购指令”体系中,采购人不但可以越过资格预审直接审查标书、调整投标截止时间,甚至还可以在合同履行期间拥有修订合同的权利。

(六)重视电子化采购手段的发展

政府采购电子化,特别是招投标电子化,能够缩短采购周期,降低采购成本,促进政府采购效率的大幅提高。

(七)推进政府采购制度的标准化建设

除了采购文件标准化外,也要配合电子采购的发展,做好相应的标准化工作,如,资格审查、电子认证、招投标程序等。其中,英国推行的“标准选拔问卷”值得借鉴。

(八)树立“经济最有利”的制度目标

政府采购(特别是其中的招投标)不能简单地以价格作为唯一标准,欧盟此次修订规则时甚至考虑是不是要废除最低中标价法,虽然最终没有废除,但其态度表明,以价格作为唯一取舍标准的做法显然不可取,特别是,要关注招投标采购中的全生命周期成本效益以及“异常低价”等现象,要设立相应的甄别机制。

(九)规制招投标中的分包机制

如果采购方允许采购合同分包,那么就应该在招标文件中注明“是否可分包”“如何分包”,相应的,供应商的投标文件中也应对如何分包、分包商的具体信息进行详细说明,从而通过招投标程序确保分包能够维护采购人的利益。

(十)对特许经营进行单独规制

特许经营虽然是公共采购的一种方式,但由于其特征与其他工程或者服务采购明显不同,所以不能完全适应用一般的招标采购规则,需单独设立规则。

(作者单位:中央财经大学财政税务学院)

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